Kolumne

Visoki predstavnik nema ovlaštenja

Slavko Mitrović
Slavko Mitrović

"Na osnovu pozdravljanja namjere, visoki predstavnik Valentin Incko nametnuo zakon o zabrani negiranja genocida. Na osnovu pozdravljanja namjere, visoki predstavnik Volfgang Petrič nametnuo amandmane na ustave Republike Srpske i Federacije BiH. Na osnovu pozdravljanja namjere, visoki predstavnik Pedi Ešdaun smijenio člana Predsjedništva BiH."

I tako u skoro hiljadu slučajeva u periodu od vremena održavanja konferencije Savjeta za implementaciju mira decembra 1997. godine u Bonu, visoki predstavnici su djelovali na osnovu pozdravljanja namjere sa bonske konferencije PIC-a.

Bonska konferencija PIC-a

Šta se desilo na toj konferenciji? Visoki predstavnik Karlos Vestendorp došapnuo je tom samoizabranom tijelu samoizabranih zemalja i organizacija, poznatijem po skraćenici PIC, da ima "namjeru" svojim odlukama nametati sve i svašta, ne obazirući se na međunarodni Dejtonski sporazum. Na tu njegovu došapnutu "namjeru" članovi PIC-a rekli su: "Aha." Tako bi se moglo objasniti neobjašnjivo - kako to visoki predstavnik koga su odredile strane potpisnice Aneksa 10. Dejtonskog sporazuma, sam sebi daje ovlaštenja kojima će kažnjavati strane potpisnice i njihove demokratski izabrane predstavnike. Prisjećajući se toga, Vestendorp kaže: "Na bonskoj konferenciji uspjeli smo da uvedemo način na koji visoki predstavnik može da donosi te odluke, što, pravno gledajući, nije u skladu sa Dejtonskim sporazumom. Moram priznati da to i nije bilo baš legalno. Moć vam neće biti poslužena na poslužavniku. Morate je sami zgrabiti." Pošto PIC po Dejtonskom sporazumu nema nikakvu nadležnost, pa time nikakvu odgovornost, mogao je velikodušno "pozdraviti namjeru", ostavljajući visokog predstavnika na udaru svake vrste odgovornosti.

Kako je na toj bonskoj konferenciji PIC-a podržano to "grabljenje moći" kao kršenje Dejtonskog sporazuma? U kominikeu sa bonske konferencije decembra 1997, PIK "pozdravlja namjeru visokog predstavnika, da iskoristi svoja krajnja ovlaštenja u regiji u vezi sa interpretacijom Aneksa 10. Sporazuma o civilnoj implementaciji mirovnog sporazuma, u cilju olakšanja razrješenja teškoća putem donošenja obavezujućih odluka kad on smatra za neophodno". U skalamburenom nabrajanju pitanja koje je sam sebi napisao visoki predstavnik, zaboravio je napisati donošenje zakona. Zato PIC nije ni mogao "pozdraviti namjeru" nametanja zakona, što su visoki predstavnici obilato činili mijenjajući dejtonsku strukturu BiH na štetu entiteta, zapravo Republike Srpske. Zato su svi zakoni koje je nametao visoki predstavnik neosnovani čak i po bonskoj konferenciji PIC-a. Ne vrijedi ni to što je neke od njih naknadno potvrđivala Parlamentarna skupština na nivou BiH, a preglasavanjem sudija iz reda Srba i Hrvata, potvrđivao Ustavni sud BiH.

Potpuno je jasno da "pozdravljanjem namjere visokog predstavnika" PIC nije dao nikakva ovlaštenja visokom predstavniku, jer ih ne može dati kao "neformalna grupa država pod nazivom Savjet za implementaciju mira" (kako ih zove Evropski sud za ljudska prava). Pošto "pozdravljanje namjere" nije samo jezička proizvoljnost, nego i pravna besmislica, onda je to trebalo pompezno predstaviti kao ovlaštenja. Tako su rođena "bonska ovlaštenja". Uz bjesomučno ponavljanje koje su prihvatili prvo mediji (ne treba naglasiti prvo sarajevski i sa ushićenjem), a potom i političari, dobili smo kovanicu koja živi skoro preko 23 godine.

PIC i "bonska ovlaštenja" kao kreativne izmišljotine

Akteri te bezočne podvale koja je proistekla iz neograničene moći i "dobrih namjera" međunarodne zajednice, spriječili su bilo kakve dogovore predstavnika Bošnjaka, Srba, Hrvata i ostalih, kao jedino ovlaštenih da sprovode Dejtonski sporazum u cilju pomirenja i stvaranja povjerenja nakon građanskog rata u BiH. Zato BiH živi u agoniji nezavršenog rata, prijetnji i uvreda političkog Sarajeva prema Srbima i Hrvatima, pokušaja ućutkivanja Srbije i Hrvatske kao potpisnika Dejtonskog sporazuma.

Metju Periš, pravni stručnjak koji je radio u OHR-u, piše da je nakon bonskog sastanka, "visoki predstavnik iznenada, od - pomoćnika i medijatora, postao izdavalac obavezujućih odluka poznatih kao bonska ovlašćenja. Ta izjava PIC-a je sasvim suprotna duhu i tekstu Aneksa 10. Dejtonskog sporazuma i pravno je potpuno neodbranjiva. PIC-ovo 'tumačenje' ovlaštenja visokog predstavnika na bonskoj konferenciji i njegova kasnija primjena novih ovlaštenja počinje da izgleda pravno besmisleno, da liči na beslovesnost i konfuziju koju ne biste očekivali ni od studenta prve godine prava. Teško je oteti se zaključku da je stepen pravne fikcije korištene u kreiranju bonskih ovlaštenja naprosto nevjerovatan. U međunarodnom pravu nema opravdanja za način na koji je Bosna i Hercegovina, gotovo preko noći, pretvorena u koloniju kojom zajednički upravljaju međunarodne sile".

Bivši britanski ambasador u BiH Čarls Kroford, koji je pomogao u kreiranju "bonskih ovlaštenja", napisao je: "Koliko vidim, bonska ovlaštenja nemaju nikakav stvaran pravni osnov. Izrodila su se u međunarodno političko blefiranje u igri moći, koju su visoki predstavnici uzastopno umotavali u pravnički jezik da bi cijela stvar izgledala impozantno i neizbježno." Paulina Nevil Džouns, bivši politički direktor Ministarstva inostranih poslova Velike Britanije i vođa britanske delegacije na dejtonskoj mirovnoj konferenciji, bila je presudna za uspostavljanje PIC-a. Kasnije je rekla - svi su znali da se radi o podvali.

Protivpravno djelovanje visokih predstavnika izazvalo je i pažnju međunarodne stručne i naučne javnosti. Tako dr Miroslav Baroš sa Univerziteta Šefild Halam piše: "U pravnom smislu, prisvajanje ovlaštenja visokog predstavnika je ultra vires (sa značenjem - izvan ovlaštenja, akti kojima se prekoračuje pravo pa su takvi akti i njihove posljedice nelegalni). Ne postoji ni pravni osnov ni obrazloženje ni za jedno ovlaštenje izvan ovlaštenja predviđenih Dejtonskim sporazumom, a to su: praćenje i pomoć u sprovođenju civilnih aspekata ugovora. Član 5, Aneksa 10. jasno ograničava interpretativni autoritet dat visokom predstavniku na tumačenje upravo ovog aneksa, a ne cjelokupnog Dejtonskog sporazuma."

U detaljnoj pravnoj analizi bonskih ovlaštenja u Getingenskom žurnalu međunarodnog prava, Tim Bening zaključuje: "Bonska ovlaštenja ne mogu se kvalifikovati kao zakonom dato ovlaštenje. Njihovo postojanje je moćna, ali obmanjujuća pravna fikcija. Izmjena i kršenje ustavnih odredaba, nametanje materijalnih zakona, smjena demokratski izabranih zvaničnika i poništavanje odluka Ustavnog suda BiH jesu mjere koje drastično izlaze iz vanjskih okvira efektivnog tumačenja. U stvari, tumačenje kojem OHR pribjegava mora biti nazvano: revizija Aneksa 10. Opšteg okvirnog sporazuma. U Aneksu 10. ne postoji ništa što bi podržalo samododijeljena ovlaštenja visokog predstavnika. PIC se uopšte ne pominje ni u Opštem okvirnom sporazumu za mir u Bosni i Hercegovini. Da je bila namjera da se PIC-u dodijeli bilo kakva svrsishodna pravna uloga, ta namjera bi se našla u sporazumu. Dakle, potrebna institucionalna veza u hijerarhijskom odnosu između PIC-a i OHR-a ne postoji."

Dejvid Čendler sa Univerziteta u Vestminsteru, kaže: "PIC je bio samo pravna izmišljotina sa ciljem da se međunarodna uprava nad dejtonskim procesom učini koherentnom, ali bez restriktivnih stega međunarodnog prava." Kao što je i pominjani Metju Periš pisao: "PIK nema nikakvo legalno ovlaštenje da išta tumači, niti da uopšte čini bilo šta što ima pravne posljedice. To je tek skup ljudi koje interesuje šta visoki predstavnik (i supervizor) rade, a njegov osnivački akt je upravo sam sastanak." Pedi Ešdaun tokom svog mandata priznao je da autoritet njegovih odluka proističe samo iz njihovog prihvatanja od strane građana BiH rekavši: "Ako neka odluka koju donesem bude odbijena, moj autoritet nestaće kao jutarnja rosa."

Međunarodna krizna grupa je 2009. godine konstatovala da "dalje postojanje OHR-a neće usmjeriti građane u pravcu reformi, nego može unijeti razdor u mjeri koja je dovoljna da reformu učini nedostižnom." Venecijanska komisija Savjeta Evrope iste godine konstatuje da su prisvojena diktatorska ovlaštenja visokog predstavnika "fundamentalno nespojiva sa demokratskim karakterom države i suverenitetom BiH. Što duže bude bio prisutan, to će bivati sve upitniji."

Visoki predstavnik povremeno tvrdi da ima dva zasebna izvora ovlaštenja: Aneks 10. i rezolucije Savjeta bezbjednosti UN-a. U stvari, Savjet bezbjednosti, baš kao ni PIC, visokom predstavniku nikada nije dao nijedno ovlaštenje osim ovlaštenja iz Aneksa 10. Savjet bezbjednosti nikada nije djelovao suprotno svom navedenom stavu da "primarna odgovornost za dalje uspješno sprovođenje mirovnog sporazuma leži na samim vlastima u Bosni i Hercegovini".

Ko ima ovlaštenja po Dejtonskom sporazumu?

Kao što "visoki predstavnik ima najvišu nadležnost na terenu u vezi sa tumačenjem ovog Sporazuma o sprovođenju civilnog dijela mirovnog rješenja" (ovo je tačan naziv Aneksa 10), tako i "komandant IFOR-a ima najviši nivo nadležnosti u regionu na kojem su raspoređene snage za sprovođenje u pogledu tumačenja ovog Sporazuma o vojnim aspektima mirovnog rješenja" - Aneksa 1. A Dejtonskog sporazuma. Oba navedena aneksa sa istovjetnim tekstom o nadležnosti za tumačenje, ne ostavljaju nikakvu dilemu da se nadležnost za tumačenje odnosi samo na taj aneks kojim su ustanovljeni i pojedince koji rukovode tim institucijama - komandant IFOR-a u Aneksu 1. A, a visoki predstavnik u Aneksu 10. Dejtonskog sporazuma. Nijedan od njih nema nadležnost za tumačenje ostalih aneksa Dejtonskog sporazuma.

Kao što Opšti okvirni sporazum u članu 8. samo upućuje na Aneks 10, bez pominjanja visokog predstavnika, tako i član 2. pominje ciljeve vojnog aspekta mirovnog rješenja, a ne pominje komandanta IFOR-a niti bilo kakva izvršna ovlaštenja, jer je to materija za anekse.

Izneseni komentari su privatna mišljenja autora i ne odražavaju stavove redakcije Nezavisnih novina.

Najčitanije