Kolumne

Daytonski mirovni sporazum iz perspektive jednog Nijemca

Dayton je donio mir i donio je haos. Bosna i Hercegovina u Njemačkoj obično se naziva neuspjelom državom, failed state. Failed, dakle neuspjela, jer njome nije moguće upravljati, jer je zarobljena blokadama nekadašnjih ratnih sukobljenih strana: i Bošnjaka, i Srba, i Hrvata.

O njenim uspjesima se u samoj BiH - i izvan njenih granica - već dvadeset godina gotovo i ne govori. Odgovornost za haos se unisono pripisuje međunarodnoj zajednici.

Raspad SFRJ svoj najkrvaviji epilog imao je upravo u Bosni i Hercegovini. Taj epilog, koji je mogao biti i novi početak, istovremeno je bio veliko iskušenje za opstanak Bosne i Hercegovine kao samostalne nacije sa tri integrisana, konstitutivna naroda. Dayton je bio posljednji pokušaj da se rat okonča političkim sredstvima, nakon gotovo četiri godine krvavog rata na utvrđenim linijama fronta. Sa jedne strane su Daytonskim mirovnim sporazumom samo potvrđene granice fronta koje su nastale tokom rata i koje su time postale unutardržavne granice, a isto vrijedi i za podjelu zemlje po etničkim principima. Sa druge strane, Daytonom je potvrđen i suverenitet Bosne i Hercegovine kao samostalne države sa postojećim državnim granicama. U momentu kada je potpisan sporazum, oba entiteta su dobila brojne nadležnosti, dok su Bosni i Hercegovini, tj. državnom nivou pripale manje nadležnosti. Takvom strukturom države trebalo je omogućiti sve procese koji su dio moderne demokratske države, a to su procesi tranzicije, integracije i globalizacije. Za svu današnju domaću i međunarodnu politiku odgovoran je Daytonski sporazum, u njemu treba tražiti izvor problema: slaba država, a jaki entiteti, koji ravnodušno ili ignorantski odluke državnog nivoa samo djelomice primjenjuju. Prevelik je broj sudionika u svim pregovorima o važnim političkim, ekonomskim i međunarodnim pitanjima, a upravo ti sudionici, kao iz nekog principa, umjesto da surađuju, rade jedni protiv drugih. Za sudionike iz inostranstva Bosna i Hercegovina je previše kompleksna, nerazumljiva, te previše proturječna država. Upravo iz tog razloga nije bilo bitnih investicija niti značajnijih otvaranja pogona velikih kompanija u Bosni i Hercegovini, a zbog toga nije mogao biti pređen put do pregovora o pristupanju Europskoj uniji, za razliku od svih drugih republika bivše Jugoslavije. Proći će mnogo vremena dok Bosna i Hercegovina postane kandidat za pristup Europskoj uniji.

Ako pogledamo unazad, ovdje se nameće poređenje trenutne situacije u kojoj se nalazi Bosna i Hercegovina sa periodom ujedinjenja Njemačke. Zamislimo situaciju u kojoj Njemačka 1990. godine nije potpisala ugovor 2+4, već je uz međunarodno sudjelovanje potpisala ugovor o stvaranju države sa dva entiteta pod jednim krovom, od kojih bi jedan bio federalna Savezna Republika Njemačka, a drugi centralistička Njemačka Demokratska Republika (DDR). Takva država bi se sastojala od 10 pokrajina i 15 okruga, od parlamenta i Centralnog komiteta SED-a, od Bundestaga i Narodne skupštine DDR-a, sa Berlinom kao neutralnim koridorom, i ekonomijom koja bi funkcionisala djelimično kao socijalna tržišna privreda, a djelimično kao socijalistička planska privreda. Ovim primjerom čak se i Nijemcima da naslutiti sa kojim problemima se Bosna i Hercegovina suočava. Pri tome je ovakvo poređenje zapravo nemoguće, ono pojednostavljuje i zamagljuje stvari. Njemačka se u godini ujedinjenja nikada nije morala suočavati ni sa problemom etničke pripadnosti, niti sa pitanjem vjere koja je u principu dio identiteta, niti sa kolektivnim ratnim traumama nakon četverogodišnjeg rata.

Potpisivanjem Daytonskog mirovnog sporazuma utvrđen je i pravno-politički temelj razvoja buduće države. Važnija od same promjene imena iz "Republika Bosna i Hercegovina" u "Bosna i Hercegovina", bila je izmjena unutrašnje strukture države, koja od Daytona mora da funkcioniše sa dva entiteta i jednim distriktom: sa Federacijom Bosne i Hercegovine, koja se sastoji od deset relativno neovisnih kantona, Republike Srpske bez kantona, i Brčko distrikta. Zbog takve strukture Bosna i Hercegovina ima 14 vlada i 14 parlamenata sa ogromnim administrativnim i upravnim aparatom, koji navodno snosi odgovornost za 3,7 miliona stanovnika. Strane vlade, Evropska unija, kao i strani investitori, teško prepoznaju kome treba da se obrate, tj. s kim da pregovaraju ili da zaključuju ugovore, te da li će te odluke biti prihvaćene, poštovane i zakonski obavezujuće u cijeloj zemlji, u oba entiteta i svim kantonima.

Većina zemalja međunarodne zajednice priznale su Bosnu i Hercegovinu, ali su strani posmatrači mišljenja da Bosnu i Hercegovinu istinski ne prihvaća većina njenih građana.

Iza podjele nadležnosti između države i entiteta iz Daytonskog mirovnog sporazuma skrivao se nemali broj političara koji su u proteklih 20 godina preuzimali odgovornost na vlasti, koristeći to kao izgovor da ne moraju mijenjati loše prilike, brzo sprovoditi reforme ili iskoristiti  sve mogućnosti ustavnog suda.

A ipak, u Daytonskom mirovnom sporazumu od samog početka predviđene su mogućnosti za funkcionalno jačanje države. To su prije svega mogućnosti za proširenje nadležnosti države sa ciljem pravno-političke regionalne, te euroatlantske integracije države. Ustavni sud u tom kontekstu ima značajnu ulogu. Njegove odluke su - teoretski - i za entitete obavezujuće. Na taj način u svako doba je moguća harmonizacija pravnog uređenja na području cijele države. U praksi, međutim, to nije slučaj. Utemeljenje i za problem i za rješenje opet se nalazi u Daytonskom mirovnom sporazumu. Tumačenje i interpretacija njegovih odredbi razlikuje se u entitetima u temelju.

Manje promjene sporazuma u proteklih dvadeset godina ipak su bile moguće. Institucije na nivou države Bosne i Hercegovine preuzimale su međunarodne obaveze, što je rezultat približavanja i povezivanja sa Europskom unijom, ili su vršene minimalne izmjene Ustava kao proces harmoniziranja ustava entiteta nakon Daytonskog sporazuma.

Danas se promjene Ustava izjednačavaju sa promjenom Daytonskog mirovnog sporazuma. Pri tome vlade oba entiteta - kao i predstavnici tri konstitutivna naroda - redovno formulišu maksimalističke zahtjeve, u skladu sa vlastitim interesima, iz njihove perspektive to se događa sa ciljem da Daytonski mirovni sporazum poboljšaju, a da bi se za vlastiti narod u zemlji izvukla najveća moguća korist. Često se tu radi o moći, utjecaju, pozicijama i nepotizmu. Opće dobro u smislu države Bosne i Hercegovine često ostaje nepoznata riječ. Kao da zemlja već dvadeset godina spava snom Trnoružice usred Europe, i niko je iz tog sna ne budi.

Gotovo niti jedan političar više ne vjeruje u mogućnost "Daytona 2", o čemu smo često čitali u prvih desetak godina poslije rata. Objektivan pragmatizam se (djelomice) uselio i u parlament. Za ustavnu reformu bio bi potreban široki konsenzus. Takav put trenutno nije na vidiku. Umjesto toga, poduzimaju se pokušaji da se u potpunosti iscrpe postojeće mogućnosti unutar Daytonskog sporazuma, kao i mogućnosti koje ima ustavni sud. Povratak Republici Bosni i Hercegovini sa centralističkim ustavnim uređenjem, kakva je postojala od 1992, smatra se potpuno nerealnom opcijom i to je već stavljeno ad acta.

Uspjesi Daytona

U uspjehe Daytonskog sporazuma prije svega treba ubrojiti nastupanje mira, tj. zaustavljanje ratnih dejstava na svim frontovima u BiH odmah po potpisivanju, te završetak rata. Time je u periodu nakon potpisivanja sporazuma uslijedila relativna normalizacija stanja.

Još jedan od uspjeha sporazuma jeste sloboda kretanja stanovništva koje je nakon četiri godine "zatvorenosti" sada ponovo moglo putovati bez obzira na etničke granice u zemlji. Aneksom VII Daytonskog mirovnog sporazuma poduzet je pokušaj da se za žrtve i nasljednike žrtava tzv. etničkog čišćenja obezbijedi neka vrsta satisfakcije u vidu renti, naknada ili programa pomoći (za kuće). Neposredno s tim povezano je i krivično gonjenje i kažnjavanje ratnih zločinaca, koji su optuživani i osuđivani ili u Hagu ili pred bosanskohercegovačkim pravosuđem. Ne moramo izričito ni spominjati da se radi o dugotrajnom i mučnom procesu koji sve do dana današnjeg nije zaključen, te koji bivše zaraćene strane zamagljuju, zataškavaju i odugovlače. Ovaj dio sporazuma je nažalost samo djelomice doprinio pomirenju u društvu, zbog međusobnih blokada na svim stranama.

Osnivanje više institucija koje primjenom zakona garantuju zaštitu ljudskih prava, još je jedan uspjeh sporazuma. Ni u Jugoslaviji niti u Republici Bosni i Hercegovini nije bilo takvih institucija. Slično je sa zakonima za zaštitu privatnog vlasništva. U konačnici, i uspjele reforme u sudstvu, te reforma obrazovanja, kao i reforme odbrane i policije mogu se smatrati uspjesima Daytona. Danas je na više državnih nivoa u velikoj mjeri garantovana primjena pravne države, a ne samovolja. Sudovi su nezavisni, a njihovi suradnici dobro obučeni, iako se njihove odluke povremeno ignorišu tako što se na nivou entiteta različito tumače i interpretiraju. Dayton također predstavlja i senzibilizaciju stanovništva za procese prevazilaženja prošlosti i za kulturu sjećanja, kao i za neophodnost ustavne reforme.

Slabe tačke Daytona

U neuspjehe Daytona na prvom mjestu treba ubrojiti neefikasnu državu, koja se ne može na adekvatan način uhvatiti u koštac sa izazovima u procesu europskih integracija.  U skladu s tim, može se konstatovati i nedovoljna učinkovitost države u svim reformskim procesima. Daytonski sporazum za to je stvorio pogodno tlo, kao i za ustavnu diskriminaciju građana koji nisu pripadnici konstitutivnih naroda - Srba, Hrvata ili Bošnjaka. Diskriminacija nacionalnih manjina u svim dijelovima zemlje, te ograničeno aktivno i pasivno biračko pravo su također nedostaci Daytona. Za slabost pravne države i manjak pravne sigurnosti u nekim oblastima (npr. ekonomija i investiranje) uzroke također treba tražiti u kompleksnoj ustavnoj strukturi koja je rezultat Daytona. I konačno, Dayton je stvorio ekstremno skup i prevelik upravni aparat države sa dva entiteta, deset kantona, distriktom i općinama, što se može slikovito opisati kao uteg oko vrata kojeg država godinama pokušava da se oslobodi.

Dvadeset godina nakon Daytona Bosna i Hercegovina se nalazi još uvijek u situaciji u kojoj se zemlja iz faze postkonfliktnog društva razvija u društvo koje polako zadobija stabilnost i pokušava samo da prevladava svoje krize.

U procesu integracije u EU od Bosne i Hercegovine se očekuje da ta zemlja konačno progovori "jednim glasom". To znači da se mora pokrenuti proces ustavnih reformi, te da je istovremeno neophodno donijeti veliki broj političkih odluka utemeljenih na širokom konsenzusu dvaju entiteta, a u skladu sa kriterijima iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, kakvi važe za države koje streme članstvu u EU. Na taj način BiH treba krenuti ka neophodnim reformama, kako bi se životni standard stanovništva u dvadesetoj godini nakon rata vidljivo poboljšao, te kako bi BiH pronašla put ka europskoj zajednici država.

Autor je direktor Kancelarije Konrad Adenauer fondacije u Sarajevu

Dvadeset godina od potpisivanja Dejtonskog sporazuma

Povodom 20 godina od potpisivanja Parisko-dejtonskog mirovnog sporazuma, "Nezavisne novine" nekoliko puta sedmično objavljuju prigodne kolumne.

Namjeravamo da otvorimo prostor različitim ljudima koji su u to vrijeme imali ili danas imaju važnu ulogu u razvoju BiH. Od priloga koji budu objavljivani napravićemo prigodnu knjigu, koja će biti objavljena uoči velike konferencije posvećene Dejtonu, koju ćemo organizovati 19. septembra 2015. godine u Banjaluci, a na koju su pozvani ključni akteri Dejtonskog sporazuma i poslijeratnog razvoja BiH.

Podršku održavanju ove konferencije dali su svi značajniji međunarodni i domaći faktori.

Pratite nas na našoj Facebook i Instagram stranici, kao i na X nalogu.

Izneseni komentari su privatna mišljenja autora i ne odražavaju stavove redakcije Nezavisnih novina.

Najčitanije